浙江省東陽市轄有18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)375個(gè)行政村（社區(qū)），每年涉及拆遷、土地流轉(zhuǎn)、招商引資的政策、合同幾千件，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）重視度不高、合法性審查存在體外循環(huán)，涉法涉訴風(fēng)險(xiǎn)隱患較大，信訪和矛盾糾紛多發(fā)。2021年以來，該市涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政爭(zhēng)議量占到全市的51.2%。

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治工作一直是法治政府建設(shè)的薄弱點(diǎn)，人民群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政的滿意度直接關(guān)系到整體社會(huì)治理，亟需建立一套審查力量、審查范圍、審查機(jī)制全覆蓋的辦公生態(tài)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合法性審查工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，并以此全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治化水平。

東陽市以緊抓“數(shù)字化改革”為契機(jī)，通過系統(tǒng)重塑、流程再造、制度重構(gòu)，強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合法性審查全覆蓋工作落地見效。2020年5月，以南馬鎮(zhèn)為試點(diǎn)，創(chuàng)新建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查全新閉合式辦件平臺(tái)，依托黨政辦公內(nèi)網(wǎng)搭建申報(bào)、初審、審查、反饋全閉環(huán)線上流程，著力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查有隊(duì)伍、有標(biāo)準(zhǔn)、有臺(tái)賬的規(guī)范化建設(shè)。

“自實(shí)施合法性審查‘一個(gè)系統(tǒng)管到底’以來，信訪量明顯下降，行政訴訟量為零。”9月17日，談起如今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合法性審查工作，東陽市南馬鎮(zhèn)黨委副書記張涌泉很是欣慰，“我們組建了一支由黨政辦、司法所、法律顧問組成的合法性審查隊(duì)伍，審查機(jī)構(gòu)設(shè)在黨政辦，除了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)重大涉法事務(wù)進(jìn)行合法性審查外，還將該工作延伸到了轄區(qū)的花園村，作為村級(jí)試點(diǎn)進(jìn)行探索。”

南馬鎮(zhèn)只是一個(gè)縮影，作為全省合法性審查與行政決策最佳實(shí)踐試點(diǎn)縣市，東陽市積極迭代升級(jí)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合法性審查數(shù)智應(yīng)用”，經(jīng)過兩年的拓展變革，打造成了鏈條閉環(huán)、機(jī)制健全、決策智能的審查系統(tǒng)，被評(píng)為2022年全省第一批“數(shù)字司法好應(yīng)用”。

“模塊化+集成化”，打造閉環(huán)管控新平臺(tái)

2021年6月，在南馬鎮(zhèn)辦件系統(tǒng)基礎(chǔ)上，東陽市對(duì)合法性審查應(yīng)用進(jìn)行流程再優(yōu)化，設(shè)置申辦、審查、查詢、決策四個(gè)模塊，在各模塊中增添崗位責(zé)任人、材料清單、超期辦理提醒，提高系統(tǒng)流轉(zhuǎn)效率。2022年6月，基于浙政釘系統(tǒng)構(gòu)架，打造“全流程閉環(huán)式”合法性審查通用流程，囊括辦件申請(qǐng)、材料初審、合法性審查、領(lǐng)導(dǎo)決策、績(jī)效考核五大環(huán)節(jié)，明確各環(huán)節(jié)的責(zé)任人和工作職責(zé)，并在系統(tǒng)內(nèi)設(shè)定工作流程和審查標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)督、全區(qū)塊覆蓋、全方位處置，有效破解部門推諉、交叉管理等難題，實(shí)現(xiàn)了審查力量、審查范圍、審查機(jī)制的三個(gè)轉(zhuǎn)變:審查力量從“單一”向“復(fù)合”轉(zhuǎn)變，實(shí)施“三重審查”（黨政辦初審、司法所復(fù)審、法律顧問聯(lián)審），未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得提交集體審議或決策，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為責(zé)任主體、司法所具體實(shí)施、法律顧問緊密協(xié)助的基層合法性審查格局。同時(shí)，審查范圍從“重點(diǎn)”向“全面”轉(zhuǎn)變，實(shí)行黨的規(guī)范性文件、行政規(guī)范性文件、行政機(jī)關(guān)合同、重大行政決策、重大行政執(zhí)法決定五大涉法事項(xiàng)全覆蓋。審查機(jī)制從“初級(jí)”向“規(guī)范”轉(zhuǎn)變，建立審查標(biāo)準(zhǔn)指引、三級(jí)逐審列席、專家咨詢會(huì)審等機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）班子集體討論重大事項(xiàng)時(shí)，必須邀請(qǐng)法律顧問、司法所負(fù)責(zé)人列席，確保決策合法、合規(guī)、合理。

2022年7月，東陽市佐村鎮(zhèn)政府與常州某公司計(jì)劃投資建設(shè)山區(qū)康養(yǎng)社區(qū)，雙方擬定投資管理協(xié)議書后通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合法性審查數(shù)智應(yīng)用報(bào)審，共審查出高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)10處，涉及公司運(yùn)作、違約責(zé)任等，中風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)4處，涉及項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)分割、土地征用糾紛處置等，低風(fēng)險(xiǎn)2處，采納修改意見13條，避免了2950萬的資金損失，并將原本至少需要5個(gè)工作日的審查時(shí)間縮短至2個(gè)工作日，顯著提升辦件效率。

“‘合法性審查應(yīng)用’通過監(jiān)督前移，為我們把好法律風(fēng)險(xiǎn)關(guān)，不僅挽回了經(jīng)濟(jì)損失，還把矛盾糾紛消除在萌芽狀態(tài)。”佐村鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)許楊賢說道。

“規(guī)范化+聯(lián)動(dòng)化”，創(chuàng)新數(shù)字審查新模式

東陽市早在2020年5月編印了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合法性審查規(guī)范化建設(shè)工作手冊(cè)》，制定審查管理辦法、繪制審查工作流程，詳細(xì)規(guī)定了五類辦件工作清單，規(guī)范事項(xiàng)的提起、流轉(zhuǎn)、審查、報(bào)批等程序，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作。同年9月，東陽市委依法治市辦出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合法性審查全覆蓋工作實(shí)施意見》，明確重大涉法事務(wù)未經(jīng)合法性審查或?qū)彶椴缓戏ǖ模坏锰峤患w審議或出臺(tái)。

東陽市創(chuàng)新推出縣級(jí)總管、鎮(zhèn)街主管、購(gòu)買服務(wù)三聯(lián)動(dòng)模式，即市本級(jí)統(tǒng)籌主導(dǎo)，指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)范實(shí)施合法性審查全覆蓋工作，鎮(zhèn)街承擔(dān)主體職責(zé)，組織司法所、法律顧問開展合法性審查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府購(gòu)買第三方服務(wù)輔助合法性審查。

東陽市在系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置五大辦件類型的送審材料、合法性審查意見書等13套標(biāo)準(zhǔn)化通用模板，建立法律法規(guī)庫，包含現(xiàn)行有效的法律法規(guī)規(guī)章以及大量行政規(guī)范性文件，供辦件人員一鍵智能查詢。“以前，我們審查一個(gè)辦件需要花費(fèi)大量時(shí)間去查找、比對(duì)法律法規(guī)和規(guī)范性文件，現(xiàn)在有了這個(gè)庫，為我們節(jié)省不少精力。”東陽市城東街道法律顧問張大陽說道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，審查人員出具審查意見的時(shí)間縮短71％以上，有效提升了工作效率。

在建立工作規(guī)范的同時(shí)，還完善了常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制。建立法律顧問工作規(guī)則，明確法律顧問工作職責(zé)、監(jiān)督考核等內(nèi)容，通過系統(tǒng)辦件量、合法性審查質(zhì)量等要素對(duì)法律顧問業(yè)務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合法性審查工作的落實(shí)情況進(jìn)行考核。開發(fā)數(shù)字駕駛艙，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的合法性審查工作情況開展動(dòng)態(tài)監(jiān)管，利用大數(shù)據(jù)分析、五維績(jī)效評(píng)估體系，定期通報(bào)工作考核情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)督促整改。

截至目前，東陽市已通過應(yīng)用系統(tǒng)開展合法性審查1200件，發(fā)現(xiàn)問題并提出意見建議21202條，采納率達(dá)到90％以上。

“數(shù)字化+智能化”，激發(fā)數(shù)字審查新動(dòng)能

東陽市創(chuàng)新推出人工智能輔助審查，在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合法性數(shù)智審查應(yīng)用”中構(gòu)建了智能審查分析模型，進(jìn)行智能全文比對(duì)，提供智能審查對(duì)照、智能生成白皮書、合法性審查意見書等智能化工具，改變?nèi)斯彶樾实汀⒐ぷ髁看蟮木置妫嵘k件質(zhì)效。同時(shí)，構(gòu)建法律風(fēng)險(xiǎn)三色圖，根據(jù)審查結(jié)果自動(dòng)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，按照高中低分為紅黃藍(lán)三色，實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)各辦件、各類型、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的三色數(shù)據(jù)，自動(dòng)發(fā)出預(yù)警提示，輔助鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道法治政府考核。

東陽市虎鹿司法所所長(zhǎng)說，“我在審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)與某物資公司房屋租賃合同時(shí)，利用人工智能輔助審查功能對(duì)法律顧問的審查意見進(jìn)行復(fù)核，發(fā)現(xiàn)了減損利害關(guān)系人合法權(quán)益的條款，提出了核實(shí)房屋出租產(chǎn)權(quán)及承租情況的建議意見，彌補(bǔ)了法律漏洞。”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審查人員專業(yè)能力不足、人手短缺等問題較為突出，這種狀況一時(shí)難以改變。“有了人工智能輔助審查，‘普工’立馬成‘技工’，再加上法律顧問的幫助，這些問題就迎刃而解了。”東陽市司法局局長(zhǎng)馬紅斌表示。

該系統(tǒng)還建立了“一屏兩端”，可視化大屏全方位、可視化展示各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦件與復(fù)議訴訟趨勢(shì)分布、五維指標(biāo)畫像、意見風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分布、等模型，復(fù)議訴訟趨勢(shì)分布根據(jù)行政復(fù)議收案量、復(fù)議糾錯(cuò)率、一審訴訟收案量、一審敗訴率直觀體現(xiàn)合法性審查工作成效，五維績(jī)效評(píng)估體系可以根據(jù)辦理過程數(shù)據(jù)，支持5個(gè)固定指標(biāo)（應(yīng)審盡審率、意見采納率、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、審查效率、人員占比）的自動(dòng)算分和排行，清晰直觀展示辦件質(zhì)量，移動(dòng)端應(yīng)用解決了節(jié)假日期間辦件問題，進(jìn)一步提升審查效率，推進(jìn)法治政府建設(shè)。

多招齊發(fā)，成效明顯。東陽市以數(shù)字化改革為契機(jī)，重構(gòu)合法性審查閉環(huán)管控流程，健全配套制度與工作手冊(cè)，創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估與決策輔助體系，全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治化水平和綜合治理能力。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合法性數(shù)智審查應(yīng)用”被列入浙江省委改革“一地創(chuàng)新、全省共享”“一本賬S0”，流程清晰、審查智能、決策直觀，具有易復(fù)制、可推廣的借鑒意義。目前金華地區(qū)各市縣已全面啟動(dòng)推廣試運(yùn)行，下一步，東陽市將認(rèn)真總結(jié)試運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，形成制度成果、理論成果，為全省推行提供基層實(shí)踐。（馬紅斌 盧丹萍）