陸衛(wèi)東 上海市司法局黨委書記、局長

法治是最好的營商環(huán)境。黨的二十大報告提出，全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。近年來，上海市委、市政府推動法治化營商環(huán)境建設(shè)，運用法治方式推進解決市場主體發(fā)展的痛點難點，開展了對輕微違法行為依法不予行政處罰的探索。

(相關(guān)資料圖)

實施輕微違法行為依法不予行政處罰，是落實《法治政府建設(shè)實施綱要（2021－2025年）》和《上海法治政府建設(shè)規(guī)劃（2021－2025年）》有關(guān)部署的重要措施，也是實現(xiàn)“有溫度執(zhí)法”“精細化執(zhí)法”的有力舉措，更是深化法治政府建設(shè)、提升城市治理水平的應(yīng)有之義。

一、開展輕微違法行為依法不予行政處罰實踐探索的意義

行政處罰本身不是目的，只是手段，是通過懲戒來教育當事人停止違法行為、回歸守法，以恢復社會秩序。我國法律對輕微違法行為依法不予行政處罰有嚴格要求，不是任何違法行為都可以不處罰，更不是執(zhí)法人員可以隨意決定處不處罰。

輕微違法行為依法不予行政處罰是行政處罰法過罰相當原則、處罰與教育相結(jié)合原則的直接體現(xiàn)。行政處罰的輕重與違法行為的危害程度相對應(yīng)，體現(xiàn)行政處罰的公平原則。

實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法，重在教育當事人及其他社會主體自覺守法，實現(xiàn)后續(xù)社會秩序自發(fā)有序運行，不能一罰了事、以罰代教、以罰代管。此外，輕微違法行為依法不予行政處罰也是“以人為本”理念、行政法比例原則在行政處罰領(lǐng)域的體現(xiàn)。

從上海市三年多的實踐看，輕微違法行為依法不予行政處罰有五方面的積極作用：一是能降低部分企業(yè)經(jīng)營成本和經(jīng)濟負擔；二是能避免企業(yè)因輕微違法行為背上信用污點，影響后續(xù)發(fā)展；三是通過強化執(zhí)法人員教育、指導企業(yè)改正違法行為，幫助促使企業(yè)更好地領(lǐng)會法律要求，守法經(jīng)營，使法律效果和社會效果達到統(tǒng)一；四是對違法行為進行精細劃分，綜合適用行政處罰法和有關(guān)單行法作出過罰相當?shù)奶幚?，提升?zhí)法精細化水平；五是制定出臺清單，明確輕微違法行為依法不予行政處罰的具體標準，為基層執(zhí)法提供明確指引，讓執(zhí)法辦案更高效。

二、如何實現(xiàn)輕微違法行為依法不予行政處罰

上海對依法不予行政處罰的具體標準形成清單，供一線執(zhí)法人員具體實施，用清單架起法律規(guī)定和執(zhí)法實踐之間的“橋梁”，通過將原則化、不易操作的法定制度變?yōu)橐撞僮鞯木唧w規(guī)則，進而惠及企業(yè)和社會。

我國行政處罰法對違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的情形作了規(guī)定，違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰；初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。

對違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的情形，上海市將符合該情形的條件進行梳理，由市級行政機關(guān)針對具體違法行為，綜合當事人過錯程度、違法行為的危害對象、手段方式、涉案金額、持續(xù)時間、發(fā)生次數(shù)、社會影響等因素，對“違法行為輕微”的具體標準予以細化明確；將“及時改正”的標準確定為違法行為已經(jīng)及時完成改正，能當場改正的應(yīng)當場改正，無法當場改正的應(yīng)在限期內(nèi)完成改正，以保障社會秩序回歸到正常狀態(tài)；將“沒有造成危害后果”的標準確定為沒有造成相關(guān)人員利益損失、阻礙公共利益實現(xiàn)等客觀危害后果。

對于“可以不予行政處罰”的，市級行政機關(guān)對“初次違法”“危害后果輕微”“及時改正”“執(zhí)法單位裁量認為不應(yīng)處罰”4個條件的具體標準予以明確。其中，“初次違法”明確為行為人第一次作出該種違法行為；“危害后果輕微”，指違法行為造成的客觀危害后果輕微；“及時改正”的要求與上述第一類的要求相同；“執(zhí)法單位裁量認為不應(yīng)處罰”的具體標準由市級行政機關(guān)針對具體違法行為細化確定，考量因素與上述確定“違法行為輕微”類似（不含違法行為次數(shù)）。

此外，還明確了不得實施不予行政處罰的違法行為，比如危害國家安全，危害人民群眾生命、健康或重大財產(chǎn)安全，危害市場經(jīng)濟或社會運行基本秩序的違法行為不得納入清單。

三、推行輕微違法行為依法不予行政處罰的成效及展望

三年多來，上海市持續(xù)拓展輕微違法行為依法不予行政處罰工作，取得了良好成效。

受益企業(yè)不斷增加，覆蓋領(lǐng)域不斷拓展。對輕微違法行為不予行政處罰，減輕了疫情影響下小微企業(yè)的經(jīng)濟負擔；避免了上市公司因輕微無心之失而承擔連鎖不良后果，有助于企業(yè)生存發(fā)展，受到了企業(yè)、行業(yè)協(xié)會商會等的普遍歡迎。目前，上海市已推出14份清單，共覆蓋10個領(lǐng)域，其中市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等8個領(lǐng)域均為全國首份省級清單。

涵蓋事項實現(xiàn)動態(tài)更新，地方交流合作得到促進。已有清單的執(zhí)法領(lǐng)域?qū)⒏鶕?jù)實踐情況，進行積極擴充，不斷升級。此外，今年年初，上海市還聯(lián)合蘇浙皖三省，推出了長江三角洲區(qū)域文化市場、氣象領(lǐng)域兩份輕微違法行為依法不予行政處罰清單，這是長三角地區(qū)首次推出統(tǒng)一清單，也是國內(nèi)首次多省（市）統(tǒng)一輕微違法行為不予行政處罰的標準。

今年8月，上海出臺了《關(guān)于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導意見》，由“局部實施”升級為“全面推行”。下一步，上海市將全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰。

具體來說，各市級行政機關(guān)將全面梳理、篩選行政處罰事項，優(yōu)先聚焦處罰頻次高、處罰量大、群眾和企業(yè)在過罰相當方面反映突出的行政處罰事項進行推進。市級行政機關(guān)將對篩選出的行政處罰事項進行劃分，按照行政處罰法的規(guī)定，細化不予行政處罰的具體標準，匯總形成清單初稿，按照相關(guān)要求，充分修改完善后出臺清單，通過在線政務(wù)服務(wù)平臺公開清單，同時開展解讀、宣傳、培訓等工作，讓公眾廣泛知曉、執(zhí)法人員深入掌握。同時，還將根據(jù)清單實施情況、效果和上位法變動情況等，對清單不斷進行優(yōu)化完善。

在實施層面，根據(jù)上海市相關(guān)規(guī)定，行政處罰裁量基準由市級行政機關(guān)制定，并組織包括市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級執(zhí)法系統(tǒng)統(tǒng)一實施，保障全市范圍內(nèi)類案同罰。市級行政機關(guān)將根據(jù)執(zhí)法實踐需要，通過制定清單實施指導文件、完善執(zhí)法辦案系統(tǒng)等方式，為清單實施提供有力保障。