政府誠信度是衡量一個地區營商環境的重要指標。《海南自由貿易港建設總體方案》要求，“政府作出的承諾須認真履行，對于不能履行承諾或執行不到位而造成損失的，應及時予以賠償或補償”。建設透明誠信政府是海南自由貿易港建設的重要任務，也是國內外企業高度關注海南的焦點問題。加快建立政府政策承諾誠信制度，有利于強化對政府政策執行的約束，提升政府執行力；有利于提升政策的穩定性與連續性，提升政府公信力；有利于降低企業制度性交易成本，增強企業獲得感。

以推動政策落實為主要目標

一是高度重視自貿港政策落實生效不佳的主要問題。“雙15%所得稅”優惠政策是海南自貿港含金量很高的政策，備受外界關注。但從政策落實情況看，截至2021年5月31日，海南僅有631家企業享受15%企業所得稅優惠政策，占全省企業總量的比重為0.05%；實際享受個人所得稅優惠政策的高層次人才共4195人，占2020年全省引進人才總量（12.2萬人）的3.4%。截至2021年3月，享受三張“零關稅”清單的企業僅有5家，自由貿易港政策落地效應遠未釋放。

二是明顯提升政府政策落實效率。在進一步明確行政主體責任、細化政策落實任務清單的同時，同步形成關于政策實施流程與方式、部門間協調機制與方法、辦理程序與時限等相關承諾，由此形成對政府政策落實的硬約束。

三是明顯提升政府政策落實質量。改變過去以往政策落實中“企業找政府”的慣性做法，在減少政策執行層級的基礎上，建立以“政府為企業服務”為導向的政策執行機制，有效增強企業政策獲得感。

四是明顯提升政府公信力。對政策執行效果承諾、服務質量承諾、落實期限承諾和保障承諾的履行情況進行公開公示并評估；通過履行政府對企業、社會的承諾，提升政府公信力。

突出經濟政策承諾誠信的重點

一是突出開放政策的承諾誠信。對標世界最高水平開放標準，將政府政策承諾誠信制度與“準入前國民待遇+負面清單”管理制度相結合，形成開放目標、具體開放舉措、變動規則等的具體承諾與落實約束，推動形成高水平貿易投資自由化便利化政策體系。

二是突出公平競爭政策的承諾誠信。明確競爭政策的基礎性地位，承諾各類市場主體公平競爭，并實現產權保護與知識產權保護相統一，打造公開、透明、可預期的投資環境與公平競爭的市場環境。

三是突出惠企政策的承諾誠信。在進一步明確各類惠企政策實施主體、標準流程、適用條件等基礎上，強化惠企政策落實、跨部門服務對接、訴求協調反映等，實現惠企政策快速兌現、高質量兌現。

關鍵是建立政府政策承諾誠信制度體系

一是建立自由貿易港政策發布同步承諾制度。系統梳理經濟政策文件中的相關事項，“按照一事一承諾”的原則，同步形成與經濟政策相配套的政府政策承諾書，并由政策執行牽頭部門及主管責任人簽章確認。政府政策承諾書應當包含政策實施目標及具體事項名稱、申請材料、辦事流程、落實主體、辦事時限等內容。除改善公共利益、法律法規調整或政策失效等原因外，政府不得隨意調整已作出的承諾內容。

二是實行政策承諾兌現官制度。編制出臺《海南自由貿易港政策承諾兌現管理辦法》，明確將政策承諾兌現官作為各政策主管部門履行政策承諾的直接責任人，在政策承諾兌現中依法獨立行使受理、審查、批準等職責，并承擔相應的法律責任。實行政策承諾兌現官“終身負責制”。政策承諾兌現官對其業務辦理全過程及兌現服務的法律后果負責，確保政策承諾兌現官依法依規提供政策承諾兌現服務。

三是探索實行“承諾即享”制。對享受相關經濟政策涉及的許可審批、審核認定等事項，由企業提出政策適用申請，簽署標準化資格符合承諾書，即可享受該政策的相關條款。依托經濟政策數據庫，統籌產業發展需求與信用風險防范，加快制定全省統一的“承諾即享”事項清單，對清單內事項實行“承諾即享”。建立“承諾即享”事項清單動態調整機制。按著“成熟一個、推出一個”的要求，逐步拓展“承諾即享”事項范圍，并最終實現除直接涉及公共安全、生態環境保護和直接關系人身健康、生命財產安全的事項外全覆蓋。

四是建立政策承諾兌現全流程管理制度。建立包括對政策承諾兌現工作實時評價、兌現進程實時監測、兌現服務異常智能預警、兌現結果實時反饋的制度。建立政策承諾兌現巡查制度。定期、不定期對各項政策承諾兌現開展巡查，對巡查中發現的問題予以重點督辦，嚴肅查處在政策承諾兌現中落實不力、失職失責、以權謀私等違法違紀違規違約行為。

五是建立政府政策承諾誠信考核機制。建議成立省級政府政策承諾誠信考核委員會，制定政府承諾誠信考核指標體系，加強對政策承諾兌現官考核，對政策承諾兌現官全年的政策承諾兌現服務數量、兌現效率、服務規范程度、失信情況、申請人評價情況等進行考核。對連續多年考核優秀、無失信記錄的政策承諾兌現官，在崗位調整、職務晉升、薪酬調整等方面享有優先權；對存在失信記錄的，限制評優評先，并按失信嚴重程度予以不同程度的懲戒。

六是建立政府政策承諾失信賠償制度。建議制定《海南省政府政策承諾失信賠償辦法》，明確并細化政府政策承諾失信的賠償情形、賠償主體、賠償標準、賠償申請程序、賠償決定執行等；實行失信即賠償制度，強化政府政策承諾失信責任追究；建立失信賠償責任共擔機制。對于因執行不到位或承諾不規范而導致失信，造成企業或投資人損失的，有重大過錯的公務人員將承擔部分或者全部的賠償或補償責任，支持有能力的商業保險公司與政府聯合開展政府政策承諾信用保險試點，防范因政府失信造成的經營風險。

七是完善因政府失信造成損失的企業和投資者保護機制。建議強化行政訴訟判決執行剛性約束。完善行政強制執行措施的相關立法，提高行政機關拒絕履行法院生效裁判的罰款數額，增加強制執行措施，賦予法院查封和扣押行政機關財產的權力，對拒不執行法院生效裁判的行政機關負責人和直接責任人員可處以罰款或予以行政拘留。創新政府與企業糾紛解決機制。對于政府未能嚴格履行承諾的，且未造成重大影響的，經失信行為人或責任單位與受損企業或投資者一致同意的，可采取協商、調解等方式處理失信行為及帶來的后果。雙方協商不一致的，允許通過仲裁等方式處理政企糾紛，法院對仲裁裁決予以認可。

（作者系中國特色自由貿易港研究院兼職研究員）