本報記者 徐蔚冰

國家統計局數據顯示，中國共有21個超大特大型城市，常住人口2.9億，約占全國人口比例的20.7%。目前，這些城市占據的國土面積16.9萬平方公里，約占全國市轄區面積的7.5%。地區GDP總量為33.6萬億元，約占全國經濟總量的33.1%。

超大特大中心城市可持續發展是中國區域經濟發展進程中的重要話題，最具爭議性的莫過于個別超大特大型城市走過的“攤大餅”式發展路徑，以及對周邊中小城市的“虹吸”效應。然而，現階段中國超大特大中心城市發展思路正悄然轉變。以北京為例，過去幾年，副中心通州和雄安新區相繼成為首都發展的“兩翼”。隨著“一核”輻射、“兩翼”齊飛新思路的演進，北京城市發展路徑正在發生重大調整。

在中國經濟時報記者的采訪中，多位專家分析認為，在可持續發展進程中，超大特大型城市必須高度重視人口和社會可持續發展，做到以人民為中心，這里的人民包括戶籍人口和非戶籍流動人口。超大特大型城市要將社會公平、社會融合、和諧生活放在更加重要的位置。

制定超大特大型城市健康基準勢在必行

國務院參事室特約研究員、國家統計局原總經濟師姚景源在接受本報記者采訪時指出，超大特大型城市并不是光有人口就有競爭力，而是需要更多分項指標和維度。

姚景源認為，過去一些城市搞行政區劃，想做大城市就把一些市撤了并起來，人口上去了，經濟總量也上去了，就變成超大特大型城市了。但一個城市的綜合經濟競爭力及可持續競爭力不應該只看人口和經濟總量，在《中國城市競爭力報告No.19》中分解為多項指標和維度，比如可持續競爭力、經濟活力、科技創新等，這些分項指標與新發展理念緊緊吻合在一起，比如科技創新要成為第一動力，人才創新成為第一資源，還有綠色發展和協調共享等。也就是說，要制定一個超大特大型城市的健康基準，當下，我國要實現第二個百年奮斗目標，實現更新的發展內核，這一點非常重要。

姚景源表示，原來對農民進城、城市化還有些誤區，過去是計劃思維，農民離鄉進城，先到四線城市再到三線城市，再到二線城市。現在則是農民一腳就邁到超大特大型城市，這樣三四線城市就出現了很多問題，比如房價問題等。所以，超大特大型城市能有一個健康的標準非常重要。

“這個健康基準應該是‘經濟學+社會學+人的心理學’的綜合，超大特大型城市的競爭力已經是一門綜合學科了。”姚景源表示。

超大特大型城市應建立高水平產業體系

國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長侯永志在接受本報記者采訪時認為，超大特大型城市是區域經濟綜合體，其所面臨的發展和治理要求是多元的，要構建一個綜合的健康治理系統，必須建立高水平的產業經濟。而超大特大型城市要建立高水平的產業體系，離不開高水平的前瞻性規劃。超大特大型城市要實現可持續發展，也離不開良好的公共服務體系和基礎設施建設。

侯永志分析，中國超大特大型城市與紐約、東京等世界頂級城市之間的差距，不僅在于人均GDP，更重要的是城市基礎設施的差距，比如防洪標準、排污管廊等。要縮小這些差距，需要良好的財政收入作為支撐。因此，做強超大特大型城市的經濟實力，必須建立高水平的產業體系，而這離不開前瞻性的規劃。

首先，規劃要與國家戰略安排相契合，服務國家構建新發展格局的要求，新發展格局最本質的要求是實現高水平的自立自強，因此，各地在思考產業發展定位時，需要考慮以下三個方面：一是在國家產業鏈、供應鏈實現自主安全可控中，每個超大城市、特大城市能發揮什么樣的作用；二是超大特大型城市要在國內產業分工體系中到底扮演什么樣的角色，城市產業體系和國家所要求的產業體系之間怎么融合、銜接；三是考慮中國在全球產業分工體系中的地位，怎樣對全球產業鏈、供應鏈有足夠的影響力。

其次，要堅持系統觀念。確保戰略目標和政策工具的一致性。超大特大型城市本身是巨系統，而這個巨系統由一系列小的系統組成，每個小系統又分成一個個更小的系統。要堅持系統觀念，比如經濟和社會治理、社會結構、社會包容度之間的關系。超大特大型城市的規劃和布局要有前瞻性，并需要有應急預案。

再次，謀劃要深入到產業鏈、價值鏈內部觀察，精準確定產業發展的方向和重點。現在的產業上下游鏈條都很長，必須深入到其中，把產業發展規劃做細，如果只是提出一個大方向，很難落實。

最后，要更好地發揮政府作用。一方面，發揮市場在資源配置中的決定性作用，另一方面，需要發揮好政府的作用，比如規劃制定和實施、資源動員作用。現在中國要想突破技術“卡脖子”的環節，就要發揮市場經濟條件下的舉國體制。此外，政府公共服務內容和水平也要不斷提高，包括環境治理等問題，這些都可以成為超大特大型城市可以量化的健康標準，但需要政府推動才能有效解決。

大中城市和小城市小城鎮的協調發展有利于共同發展目標實現

據中國社會科學院農村發展研究所所長魏后凱測算，中國超大城市在現有擴張的基礎上將會繼續增加，預計到2035年，超大城市數量將達到12個，比“七普”數據增加5個。

值得關注的是，中國的區域發展出現了兩極化趨勢：一方面，超大特大型城市的規模過度膨脹；另一方面，部分中小城市，尤其是小城市小城鎮出現萎縮。到目前為止，雖然中國全面建成了小康社會，但兩極化的趨勢還沒有從根本上得到扭轉。

魏后凱測算，中國可能在2023年-2024年邁入高收入國家的行列，但兩極化的趨勢不利于共同富裕目標的實現。

“大中城市和小城市小城鎮的協調發展，應該是判斷城鎮化格局是否科學合理的重要標志和超大特大型城市是否健康的基準之一。假如中國的大中小城市和小城鎮不能協調發展，就不能建立科學合理的城鎮化規模格局，必將影響最終實現共同富裕的目標。”魏后凱表示。

建設多圈層結構的都市圈

按照統計標準，超過300萬人口的城市可以稱作“大都市”，大都市具有集聚效應、規模效應和虹吸效應。

隨著要素向大都市集聚，中國的超大特大型城市變得越來越大，極易出現“大城市病”，帶來生活成本上升、環境惡化、交通擁堵等現象。那么，避免“大城市病”的健康基準首先要規范大城市和都市圈的理想標準。

中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛在接受本報記者采訪時提出，根據國際比較，在不考慮其他因素的情況下，整個都市圈的最大城市半徑是60公里，總面積是1萬平方公里，人口規模是2000萬。都市圈的中心城區最大容忍度是20平方公里，人口是1500萬。最理想的標準是都市圈半徑40公里，中心城區半徑是15公里，人口是800萬。

那么，在中國該如何引導都市圈合理發展？倪鵬飛認為，第一，要規劃建設多圈層結構的都市圈，結合地形地貌，形成一小時通勤半徑的外部圈層和多個30分鐘通勤半徑的城市中心圈，以及若干個15分鐘通勤半徑的微中心圈。第二，建設多組團的規模體系，避免中心城區功能過分疊加，形成多中心并存、多組團分工協作的格局。第三，規劃建設生態隔離帶與紅線區，防止城市無序蔓延，保障生態安全。第四，按照多層嵌套的產業集群體系思路，在不同的功能空間，包括微中心，合理規劃被疏解產業和產業鏈的不同環節。第五，基于人口和產業可能的合理布局來規劃和建設各圈層、各中心的重大基礎設施和公共服務。現在超大特大型城市向外疏解很困難，根本原因是公共服務和基礎設施沒有實現多中心。所以，要根據人口和產業變化的趨勢、需求，采取基礎設施先行的辦法，建設基礎設施、公共服務的多中心組團式的格局，這樣才有可能實現人口和產業多組團式中心，才有可能實現都市圈協調和可持續發展。